Вместо предисловия

Такие данные приводят эксперты общественного фонда «Десента», которые провели комплексное исследование исполнения БНУ в Казахстане за 2023 год (проекты 2024 года должны быть осуществлены в нынешнем году, поэтому полная картина основана на данных 2023 года). Аналитики изучили статистику , провели опросы жителей, заявителей проектов, экспертов, госслужащих и пришли к выводу, что практически повсеместно президентская инициатива по вовлечению граждан в процессы принятия решений буксует... Исключением можно считать разве что Алматы, где местные власти не только ежегодно получают тысячи заявок на БНУ от жителей, но и претворяют в жизнь сотни самых лучших проектов. От чего зависит положительный опыт Алматы и как он может помочь другим казахстанским городам – сегодня об этом наш «Эксперт-совет».

Гладко было на бумаге…

Именно на вовлечении населения сделал акцент Президент Казах­стана Касым-Жомарт Токаев, когда 15 июля 2019 года на расширенном заседании Правительства подчерк­нул важность эффективности использования государственного бюджета. В том же году в Алматы и Астане запустили пилотный проект «Бюджет народного участия», а затем его постепенно расширили на все города республики, где население превышает 10 тыс. человек.

Уже более пяти лет городское население республики имеет возможность вносить свои предложения по благоустройству территорий и привлекать для этого государственное финансирование. Причём речь идёт о немалых деньгах, на данный момент – о доле не ниже 10% от годового объёма расходов города на бюджетную программу «Жилищно-коммунальное хозяйство». Схема самая простая: горожане предлагают в электронном виде проект благо­устройства, который затем должны оценить эксперты и за который в итоге нужно будет проголосовать онлайн другим горожанам. Власти потом организовывают осуществление проектов, получивших максимум поддержки жителей.

Со ссылкой на Министерство финансов РК ОФ «Десента» в своём исследовании приводит такие цифры: с внедрением Бюджета народного участия в городах объём возможных расходов на реализацию проектных предложений вырос со 100 млн тенге в 2019 году до 21,9 млрд тенге в 2023 году. За 2019–2022 годы на претворение в жизнь проектных предложений из городских бюджетов выделено 27,2 млрд тенге, на 2023 год был запланирован 31 млрд тенге.

– При всем при этом БНУ – наша гордость и боль, – говорит руководитель ОФ «Десента» Сергей Гуляев. – Инициатива правильная, и колоссальный потенциал её далеко не исчерпан. Ведь в первую очередь она не про благоустройство, а про формирование общественно активного населения. Пользуясь этим инструментом, можно безо всякой политической подоплеки мотивировать людей к проявлению активной гражданской позиции. Но пока мы видим, что БНУ задействован в стране не на полную мощность. К сожалению, цифры говорят сами за себя.

Например, в 2023 году в Северо-Казахстанской области и области Улытау число поданных гражданами заявок для участия в БНУ не превысило и десяти, а в большинстве регионов было несколько десятков поданных проектов, допус­тим, в области Абай – 28, в Павлодарской – 34, в Костанайской – 61 и так далее. Чуть вырвался вперед актюбинский регион, где было зарегистрировано 240 заявок. С Алматы, где этот показатель составил 2 764, сравниться не может никто.

Та же картина и по реализованным заявкам, то есть по числу проектов-победителей. Минимум в Северном Казахстане – один проект, в серединке примерный уровень – от 11 до 26 заявок, в лидерах – Актюбинская область со 129 осуществленными проектами и Алматы – с 338.

Как подчеркивает Сергей Гуляев, задачей исследования было не просто собрать все статданные, но и выработать рекомендации, а для этого – получить мнения участников о проблемных вопросах. И разные стороны отмечали разные аспекты в плане сложности.

Например, простые граждане и авторы заявок нередко сетовали на то, что доступной информации о проекте недостаточно, – она или хорошо запрятана на сайтах акиматов, или же очень скупая, и почти повсеместно, даже в соцсетях, её подача рассчитана на то, что человек будет целенаправленно искать эти данные.

Эксперты, в свою очередь, часто отмечали, что казахстанцы путают БНУ с традиционным благоустройством, которое выполняют акиматы. Госслужащие выделяли в качестве слабой стороны программы низкую активность населения.

– Очевидно, что эти проблемы образуют в некотором роде замкнутый круг. Вроде как БНУ должен «воспитывать» гражданскую активность, поэтому низкая активность в начале должна сглаживаться через некоторое время. Но если власти проводят слабую информационную кампанию, то как люди должны узнавать о предоставляемых им возможностях? – риторически вопрошает Сергей Гуляев.

Отрицательный результат – тоже опыт?

Наглядно эту взаимосвязь можно проследить по ситуации с исполнением Бюджета народного участия в Павлодаре. Проекты первого павлодарского потока 2020 года, а это всего пять локаций, удалось воплотить два года спустя после подачи самих заявок. Неудивительно, что в 2021-м энтузиазма у павлодарцев особо не прибавилось: люди просто не видели того, что сделано. В итоге число заявок выросло до 26, но до голосования дошли только 14. Принципиальных изменений дальше не последовало. Более того, летом 2024 года жители многих дворов, до кого так и не дошла очередь БНУ, написали открытое письмо акиму Павлодарской области, высказав своё разочарование и требуя сделать обещанное властями. Но если кто-то думает, что опыт Павлодара вовсе не показателен – ведь это лишь один из десятков казахстанских городов, – то он заблуждается. Исследование «Десенты» подтвердило: клубок проблем почти везде одинаков.

– Местные госорганы чаще всего стремятся просто заниматься благоустройством, потому что заявки жителей для них – дополнительная головная боль. И многие искренне не понимают: зачем вовлекать людей? Плюс в госорганах не хватает специалистов. Я смотрел все сайты областных центров – ведь по законодательству информация о БНУ должна быть размещена на интернет-ресурсе акимата. Но у многих висят старые документы, созданы шаблонные положения о БНУ, кое-где просто выставлена шапка – кликаешь, проваливаешься в раздел, а там – пустота. Были кейсы, когда в скачанном документе открывался набор бессмысленных знаков, – приводит примеры Сергей Гуляев.

Что касается Алматы, то, повторимся, инициатива, предложенная Президентом, начала исполняться здесь в пилотном режиме в 2019 году. Как показало время, этот южный мегаполис стал едва ли не единственным городом рес­публики, где БНУ работает так, как это задумывалось изначально.

Добро пожаловать на сайт

В управлении финансов Алматы сообщили, что все годы реализации инициативы здесь выделяли на БНУ именно тот объём финансирования, который требовался. Вот и 2025 год для Алматы – это 17 млрд тенге с лимитом на один проект в 25 000 МРП. Кроме того, здесь для проекта создан отдельный сайт – budget.open-almaty.kz. За его работу отвечает Центр развития Алматы, который изначально совместно с городским управлением стратегии и бюджета занимался внедрением пилотного проекта. И сегодня алматинский портал гораз­до более удобен и информативен, чем скупые и спрятанные разделы БНУ сайтов акиматов большинства городов республики.

Немаловажно, что здесь собраны обучающие материалы, все проект­ные предложения прошлых лет, протоколы решений комиссий, отчеты о реализации проектов, есть слайды с аналитикой, интерактивная карта объектов, завершенных в рамках БНУ, с различными фильтрами, упрощающими поиск нужной информации.

Работать с сайтом budget.open-almaty.kz действительно легко. В том числе и благодаря этому инструменту действие БНУ в Алматы идёт без задержек. По данным Центра развития города Алматы, за период с 2019 по 2024 год через портал поступило 15 777 заявок для участия в БНУ.

Акимат на связи

Однозначно, портал помогает нивелировать воздействие пресловутого «человеческого фактора» в таких моментах осуществления БНУ, как аналитика, быстрая подача заявки, прозрачная экспертиза и честное голосование. Однако многое по-прежнему зависит не от роботов, а от живых исполнителей.

– Информирование о БНУ у нас идёт круглый год, потому что люди с вопросами благоустройства обращаются постоянно. Как только в одном дворе начинают работы, жители соседнего тут же идут в акимат выяснять, когда же настанет их очередь? А мы помогаем им разобраться в деталях: авторизоваться на сайте БНУ, составить смету, найти эскизы, сделать замеры, – говорит главный специалист отдела благоустройства Алмалинского района Алматы Керимхан Абдраман. – У нас есть не только сайт и социальные сети, но и чаты в мессенджерах. Часто проводим встречи во дворах, нас приглашают на собрания через ОСИ и КСК. В среднем в неделю у нас три-четыре обращения по БНУ. Ну и примерно за месяц до «открытия» портала – то есть до сезонного начала приёма заявок мы уже сами всем, кто обращался ранее, напоминаем – завершайте оформление проекта.

За последние два-три года мы видим не только рост заявок, но и рост числа голосующих. Есть борьба между проектами, ведь мы заранее предупреждаем, что все заявки удовлетворить не сможем, значит, теперь все зависит от вашей активности. Если не начнёте голосовать, вас просто обгонит соседний дом.

Кстати, сегодня жители района уже не ограничиваются преображением своих дворов, хотя это по-прежнему самая популярная категория заявок. Благоустройство небольших общественных зон горожанам тоже интересно. Уже были воплощены интересные идеи, например, восстановлено место, где снимали эпизод из культового фильма «Игла» – драку героя Виктора Цоя с наркоманами у транс­форматорной будки. Поклонники музыканта прежде своими силами поддерживали здесь чистоту. Но затем подали заявку на БНУ, и в 2024-м по адресу: Желтоксан, 121, на пересечении с улицей Богенбай-батыра, появился новый арт-объект.

Сейчас в Алматы в рамках БНУ идёт процедура определения подрядчиков, например, Алмалинскому району нужно в этом году исполнить 52 заявки, победившие в прошлом году, – на это району выделено 2 млрд тенге. И здесь хочется сделать небольшую ремарку с отсылом к Павлодару. Когда БНУ начинали реализовывать в городе на Иртыше и были лишь единицы победивших заявок, одной из причин долгой реализации проектов власти называли нежелание бизнеса участвовать в госзакупках – бюджет у каждого из проектов был небольшой, в итоге конкурсы на определение подрядчиков просто признавали несостоявшимися.

Конечно, ситуация изменилась в том числе и потому, что суммы финансирования выросли, но в Алматы, в отличие от Павлодара, сразу подошли к начальному этапу иначе. В одном конкурсе стали разыгрывать работы сразу по нескольким заявкам БНУ, детально прописывая все это в технической спецификации. Все заявки горожан разделили по группам так, чтобы потенциальный исполнитель мог справиться с полученным объёмом за сезон. Это и для подрядчика выгодно – он получает приемлемый объём работ (на благоустройство двора за 10–15 млн могут и не найти желающих), и для контроля проще, когда властям нужно следить не за десятками фирм-исполнителей, а за несколькими. Более того, когда подрядчик определен, с ним на месте знакомят жителей, проводят обсуждение проекта на «нулевой точке», плюс сами алматинцы всегда контролируют ход работ.

Голос народа

Очевидно, что для успешной реализации Бюджета народного участия необходимы два ключевых, взаимодополняемых фактора: чётко выстроенная работа ответственных госорганов и вовлеченность граждан. Только вот второго трудно добиться без первого: когда жители не видят воплощения своих идей, они просто опускают руки и перестают их предлагать. Впрочем, было бы несправедливо обвинять исключительно власти в пассивности граждан – в конце концов, у каждого из них есть не только права, но и обязанности. Об этом, например, говорит алматинка Асель Нургазина, председатель ОСИ дома по адресу: Розыбакиева, 51, где в рамках БНУ осуществили уже не один проект.

– Три года назад мы создали ОСИ, как и другие четыре соседних дома нашего двора. У нас была большая некрасивая старая площадка, и потому мы решили участвовать в проекте БНУ для её благоустройства. – пояснила активистка. – Отдел ЖКХ Алмалинского района нам очень помог, буквально сопровождая и подсказывая, что и как нужно делать: какие бумаги готовить, что заполнять на сайте, как уложиться в бюджет. В итоге в нашем первом проекте по благоустройству мы наб­рали около 1 200 голосов, и этого оказалось более чем достаточно. Когда мы подали заявку на второй проект, убеждать уже никого не нужно было, но напоминать все же приходилось. Возле нас был стихийный рынок, там стояла вонь и была грязь – всего в трёх метрах от домов. На каждом собрании люди просили что-то сделать с этим безобразием. И помог БНУ – мы вновь подали заявку, и там для нас обустроили небольшую парковую зону. И вот уже в третий раз мы подали заявку на озеленение и облагораживание верхней части двора.

Десятилетиями наши люди вели разговоры в формате «власти должны, власти обязаны», но в вопросах благоустройства это устаревшая модель. Вот у нас есть неплохой инструмент – Бюджет народного участия. Но его работоспособность невероятно зависит от вовлеченнос­ти граждан, скажу более – 80% успеха зависит от настойчивости председателей ОСИ и КСК.

В нашем общедомовом чате – 120 человек, и было время, когда каждый день многие из них писали – «детям негде играть», «во дворе грязно», «отдохнуть негде» и так далее. И вот здесь задача председателя развернуть этот поток негатива и донести конкретную информацию: хотите двор – начинайте действовать!

Рекомендуем

По мнению экспертов «Десенты», в развитии идеи Бюджета народного участия есть трудности, которые нужно решать на республиканском уровне. Помимо того что по всей стране можно более качественно использовать опыт Алматы, было бы правильным доработать всю нормативно-правовую и методологическую часть.

Во-первых, дать полноценное определение, что же такое БНУ. Сегодня оно прописано скупо – «участие граждан в распределении средств местного бюджета». Можно разработать эталонное положение с учетом особенностей и опыта разных регионов. Во-вторых, следует включить понятие «Бюджет народного участия» в Бюджетный кодекс, описать его цикл, закрепить ответственные роли на центральном и местном уровнях, прописать ответственность акиматов за неис­полнение проектов или неполное финансирование БНУ. В-третьих, важно нивелировать серьёзное неравенство в финансировании городов в зависимости от числа жителей – это большой минус всей инициативе сегодня.

Пока в городе районного значения проект БНУ не должен превышать 1 500 МРП, то есть 5,9 млн тенге. Учитывая ситуацию с потребностями в сфере благоустройства как раз таки малых городов, стоимость строительных материалов, затраты на логистику в труднодоступные населённые пункты, становится очевидно, что лимит нужно повышать. Лучше сделать меньше количество проектов, не теряя при этом их качество. Пока же это ограничение – одна из основных причин низкой активности жителей городов с населением от 10 до 30 тыс. человек.

Также в ОФ «Десента» подчеркивают, что существует серьёзное препятствие в процессе анализа данных в связи с отсутствием единого оператора инициативы в стране, а также с отсутствием единой методики мониторинга и оценки БНУ. К слову, такую методику павлодарские общественники уже разработали.

Ещё одна из рекомендаций – соз­дать в городах проектные центры инициативного бюджетирования, которые бы взяли на себя функции образовательно-консультативного центра. По большому счету это даже могли бы быть НПО, которые через государственный социальный заказ выстроили бы обучение и сопровож­дение граждан для участия в БНУ.